Risicoreserves

In de nota In het belang van Nederland heeft het kabinet besloten om  zowel in het investeringsbudget van € 4,5 miljard als in het exploitatiebudget van € 270 miljoen per jaar een risicoreserve van 10% aan te houden. Hiermee ontstaat financiële ruimte om eventuele toekomstige tegenvallers op te kunnen vangen.  Wij vinden dat een goede zaak. Toch zijn nog verbeteringen nodig, bijvoorbeeld in het bijhouden van risico’s en de helderheid van de afspraken over de benutting van de reserves. 

Risicoreserves bedoeld om tegenvallers op te vangen

In de nota 'In het belang van Nederland' kondigde het kabinet aan dat het een risicoreserve van tien procent op de investeringen en de exploitatie hanteert, omdat de stuksprijs en de exploitatiekosten van de F-35 nog niet definitief vaststaan. Deze reserve is geen apart potje, maar een ongebruikt deel van het budget. Het kabinet wil hiermee zorgen dat een eventuele stijging van de ramingen kan worden opgevangen, zonder dat dit direct betekent dat Defensie minder toestellen kan kopen en gebruiken. Zo hoopt men de aanschaf van de JSF inpasbaar in de Defensiebegroting te houden en vindt geen financiële verdringing van andere projecten plaats. Als de risicoreserves niet volledig hoeven te worden gebruikt voor tegenvallers en de stuksprijs van de JSF daalt, dan kan Defensie volgens de nota overgaan tot de aanschaf van meer dan 37 JSF toestellen, mits de vrijvallende reserve niet nodig is om andere tegenvallers binnen het begrotingsartikel op te vangen. Vanuit het artikel Investeringen Krijgsmacht wordt bijvoorbeeld ander nieuw materieel van de vier krijgsmachtsdelen aangeschaft, maar ook infrastructuur en ICT-middelen.

Regels rond risicoreserves

De in de nota In het belang van Nederland afgesproken regels rond de risicoreserves luiden:

  1. Zij zijn bedoeld om onvoorziene stijgingen van de ramingen op te vangen zonder directe gevolgen voor het aantal toestellen;
  2. Als binnen de afgebakende financiële kaders voor investeren en exploiteren de komende jaren alsnog ruimte ontstaat om meer toestellen aan te schaffen, zal Defensie daartoe overgaan;
  3. Die mogelijkheid doet zich voor als de risicoreserve niet volledig hoeft te worden aangesproken en als de aanschafprijs van de F-35 lager uitvalt dan nu voorzien.

Risicoregister

In onze validatie van de nota vonden wij het aanhouden van de risicoreserves een goede zaak. Toch konden wij niet beoordelen in hoeverre de omvang van de risicoreserve voldoende is. Defensie had namelijk geen inventarisatie uitgevoerd waarin de risico’s bij elkaar werden gebracht en gekwantificeerd.
Wij deden in onze validatie de aanbeveling om te zorgen voor een deugdelijk risicomanagement, waarbij de risico’s vooraf in kaart moeten worden gebracht en waarbij wordt bijgehouden hoe ze zich ontwikkelen. Defensie kan dit doen in een risicoregister. Pas als de risico’s daarin zijn opgenomen en gekwantificeerd kan blijken of de reserves toereikend zijn. Bovendien kan dan objectief worden beoordeeld of risico’s zijn opgeheven en de risicoreserve dus kan vrijvallen. Zo is zeker dat de risicoreserves op het juiste moment en voor het juiste doel worden ingezet.
In de jaarrapportage Vervanging F-16 over 2013 heeft de minister van Defensie een risicoparagraaf opgenomen waarin de risico’s op systematische wijze in kaart zijn gebracht. Ook confronteert zij de maximale financiële gevolgen van deze risico’s met de risicoreserves. Hiermee kan worden nagegaan of de reserves nog voldoende groot zijn.

Duidelijke afspraken nodig over vrijval

In onze validatie van de nota ‘In het belang van Nederland’ wezen we de minister eveneens op de normale begrotingsregels, die voorschrijven dat overschotten in een project eerst voor tekorten in andere beleidsonderwerpen binnen hetzelfde begrotingsartikel moeten worden gebruikt, voor ze aangewend kunnen worden voor nieuw beleid.
We vonden verder dat duidelijke afspraken nodig zijn over het gebruik van de risicoreserves, in het bijzonder over de vraag wanneer de risicoreserves niet meer nodig zijn om tegenvallers op te vangen en gebruikt kunnen worden om meer dan 37 JSF toestellen te kopen. De ministeries hadden hierover alleen afgesproken dat het Ministerie van Defensie het Ministerie van Financiën moet overtuigen dat de risico’s voldoende zijn verminderd. Ze hebben  echter niet afgesproken hoe en aan de hand waarvan dat zou moeten gebeuren.
Ook in latere publicaties wezen we op de noodzaak om duidelijke afspraken hierover te maken. We wezen er bovendien op dat de minister van Defensie niet consistent en duidelijk is over het moment waarop vrijval van de risicoreserve mogelijk is. Zij geeft in stukken aan de Tweede Kamer verschillende omschrijvingen van het moment waarop vrijval van de risicoreserve mogelijk is, bijvoorbeeld:

  • “Die mogelijkheid doet zich voor als de risicoreserve niet volledig hoeft te worden aangesproken en als de aanschafprijs van de F-35 lager uitvalt dan nu voorzien.” Nota In het belang van Nederland;
  • “... als er voldoende zekerheid bestaat over de werkelijke aanschafkosten en exploitatielasten van de F-35. Dat zal niet op korte termijn het geval zijn.” Bestuurlijke reactie op rapport Validering nota In het belang van Nederland;
  • “... als de risicoreserve niet volledig hoeft te worden aangesproken en  de aanschafprijs van de F35 lager uitvalt dan nu voorzien. Naar verwachting zal dit de eerstkomende jaren nog niet aan de orde zijn.” Jaarrapportage Vervanging F-16, 2013. 

Dit roept vragen op over de afspraken over de risicoreserve en een eventuele heroverweging. We vonden dat hier vóór verschijning van de DMP D-brief duidelijkheid over zou moeten zijn. Na de behandeling van deze brief zou Defensie immers overgaan tot het bestellen van de productietoestellen. Bij het verschijnen van de D-brief eind 2014 concludeerden we echter dat de spelregels rond het project nog steeds niet voldoende uitgekristalliseerd en toekomstbestendig waren gemaakt.

Risicoreserves niet bestemd voor valutaschommelingen

In de nota ‘In het belang van Nederland’ is afgesproken dat de risicoreserves niet worden ingezet voor het risico van valutaschommelingen omdat hiervoor andere instrumenten zijn.
In onze brief aan de Tweede Kamer van 19 januari 2016 laten we zien dat de minister beperkte mogelijkheden heeft om met het risico van valutaschommelingen om te gaan. Dat kan eigenlijk alleen met een zogenoemd ‘valutatermijncontract’. De minister heeft verklaard dat zij valutatermijncontracten sluit zodra zij de financiële verplichting is aangegaan.
Een valutatermijncontract houdt in dat de minister te zijner tijd dollars kan kopen tegen een vooraf vastgestelde koers. Een valutatermijncontract wordt afgesloten als dekking tegen koersrisico, vooral tegen een duurder wordende dollar. Als later de dollarkoers (nog verder) stijgt, kan de minister toch dollars tegen de huidige koers kopen. De dollarkoers kan natuurlijk ook dalen. In dat geval levert het valutatermijncontract verlies op.
In onze brief van 19 januari 2016 waarschuwden wij ervoor dat een ‘block buy’ waarin de JSF-toestellen van  de deelnemende landen voor drie jaar in één keer besteld worden,  bij de huidige euro-dollarkoers een aanzienlijk koersnadeel voor het Ministerie van Defensie kan opleveren, omdat de minister dan in één keer voor een heel groot bedrag een valutatermijncontract zal sluiten. De minister weerspreekt dit: volgens de minister worden ook in een block buy de toestellen nog steeds per jaar op contract gezet. Ze kan dus steeds per jaar valutatermijncontracten sluiten.
Dat de risicoreserves niet bestemd zijn voor valutaschommelingen lijkt haaks te staan op wat de minister sinds 2016 in de voortgangsrapportages schrijft over hoe zij het risico van een hoge dollarkoers denkt te pareren. In de voortgangsrapportage van september 2016 schrijft de minister: “Gelet op onder andere de gunstige prijsontwikkeling van het toestel en het feit dat het project enkele jaren verder is, wordt een vrijval van de risicoreservering verwacht. De eventuele vrijval in de risicoreservering van het project ‘Verwerving F-35’ kan aan het eind van het project worden ingezet voor het opvangen van valutaschommelingen, of als de reservering daar ruimte voor biedt en zoals reeds eerder besloten, voor het aanschaffen van extra toestellen.”
Dat hoeft echter niet het geval te zijn. Een hoge dollarkoers kan er toe leiden dat Defensie besluit om minder dan 37 toestellen te kopen. Wanneer er aan het eind van het project geen risico’s meer op te vangen zijn, en de risicoreserve ook niet nodig is voor andere beleidsonderwerpen binnen hetzelfde begrotingsartikel, dan valt de risicoreserve vrij in het projectbudget. Ze kan dan worden benut voor de aanschaf van toestellen om toch aan 37 stuks te komen. De nota In het belang van Nederland vormde de politieke basis voor de aanschaf van dat aantal.