Ambitie met F-16

Nederland heeft tussen 1979 en 1992 in totaal 213 F-16’s gekocht. Van deze toestellen zijn er 39 verongelukt en is een groot aantal verkocht. Sinds 2013 heeft de luchtmacht nog 68 toestellen in bezit, waarvan er 61 operationeel gebruikt worden. In 2012 waarschuwden we dat met 68 toestellen geen evenwicht bestond tussen de ambities van het kabinet en het vliegurenbudget, het aantal vliegers en het aantal toestellen. In onze validering van de nota ‘In het belang van Nederland’ van september 2013 concluderen we dat, hoewel de minister de inzetbaarheidsdoelen voor de jachtvliegtuigen heeft verlaagd, het gebrek aan evenwicht tussen ambitie en capaciteit in deze nota nog niet gedicht is.

Onderzoek inzetbaarheid F-16 2012

In ons monitoringrapport dat in april 2012 verscheen, constateerden wij een kloof tussen de ambitie van het kabinet met de krijgsmacht en de middelen waarover Defensie beschikte. Het Ministerie van Defensie had de ambities in de begroting voor 2012 uitgewerkt in zogenaamde inzetbaarheidsdoelstellingen. Daarin stond wat de krijgsmacht met de F-16 moest kunnen leveren:

  • Permanente bewaking van het Nederlandse luchtruim met twee F-16’s (Quick Reaction Alert, zie hieronder).
  • Eenmalige bijdrage aan een internationale interventieoperatie met een squadron jachtvliegtuigen.
  • Langdurige bijdragen aan stabilisatieoperaties: één operatie in de lucht met jachtvliegtuigen, waarbij als uitgangspunt gemiddeld acht toestellen worden ingezet.

Het Ministerie van Defensie had zelf geen berekening gemaakt van de aantallen F-16’s en piloten die nodig zijn om deze inzetbaarheidsdoelstellingen te realiseren. Het ministerie had ook niet uitgewerkt hoe het de inzetbaarheidsdoelstellingen wilde realiseren met de beschikbare F-16’s en piloten. Uit ons onderzoek bleek dat het met de beschikbare middelen niet mogelijk was om aan de inzetbaarheidsdoelstellingen te voldoen. Er waren 67 F-16’s en 64 piloten beschikbaar, terwijl er veel meer nodig waren, afhankelijk van de operatie waaraan Nederland zou deelnemen, zie pagina 34 in het rapport. Volgens de Algemene Rekenkamer zou er dus óf iets aan het budget óf iets aan de ambitie gedaan moeten worden.

QRA en Interventieoperatie

Inzetbaarheidsdoelstellingen Defensie: Benodigde en beschikbare jachtvliegtuigen en jachtvliegers

Quick Reaction Alert

In Nederland staan 24 uur per dag twee volledig bewapende F-16’s, twee piloten en overig personeel gereed voor de verdediging van het Nederlandse luchtruim. Deze taak heet de Quick Reaction Alert (QRA).

Deze toestellen komen in actie als bijvoorbeeld een vliegtuig het Nederlandse luchtruim binnenvliegt zonder zich bekend te maken aan de luchtverkeersleiding. Tegelijkertijd moet de luchtmacht de bijdrage aan missies – immers ook onderdeel van de ambitie - kunnen waarmaken.

Vlieguren F-16

De F-16 is ontworpen om in totaal maximaal achtduizend vlieguren te kunnen vliegen bij gebruik als jachtvliegtuig. Nederland gebruikt de F-16 echter intensiever: allround, voor luchtverdediging, maar vooral ook als bommenwerper. Dat laatste belast het toestel zwaarder dan waar het in eerste instantie voor was ontworpen. Begin jaren tachtig bleek de oorspronkelijke technische levensduur van het toestel tot achtduizend uur daarom niet meer gegarandeerd en werd zesduizend uur aangehouden.

Door enkele aanpassingen is de levensduur van de Nederlandse F-16’s inmiddels voor een deel hersteld, maar dit geldt niet voor het hele airframe. Dit betekent dat het toestel technisch gesproken in staat moet worden geacht om langer dienst te kunnen doen dan maximaal zesduizend vlieguren, maar met een verhoogd risico.

Verlaging aantal vlieguren per F-16 in nota In het belang van Nederland

Een Nederlandse F-16 vloog tot voor kort ongeveer 180 uur per jaar. Als dit zo door zou zijn gegaan, zou een toestel eind 2022 gemiddeld 6.124 uren hebben gevlogen. In de nota ‘In het belang van Nederland’ besloot de minister bij de berekening van het aantal uren dat per jaar met de F-16-vloot gevlogen kan worden (het ‘vliegurenbudget’) nog maar uit te gaan van 61 toestellen. Zeven toestellen werden voortaan gerekend tot de ‘logistieke reserve’. Per toestel hoeft dan nog maar 168 uren gevlogen te worden. Het idee is dat ze hierdoor minder onderhoud nodig zullen hebben, waardoor hun beschikbaarheid verbetert.

Verantwoordingsonderzoek Defensie 2014: vlieguren F-16 niet lager

In ons verantwoordingsonderzoek over 2014 << verantwoordingsonderzoek over 2014: link naar VO 2014 Def, bladzijde Casus F016>> hebben we vastgesteld dat in 2014 van verlaging van het aantal vlieguren per F-16 toestel geen sprake was: de zeven toestellen in de logistieke reserve zijn namelijk niet meer geschikt om te vliegen. Acht andere toestellen zijn in 2014 eveneens langdurig niet operationeel door achterstand in onderhoud. Bovendien werd de F-16 in 2014 veel ingezet bij missies.

Inzetbaarheidsdoelstellingen F-16 in Nota In het belang van Nederland

De minister heeft in de nota In het belang van Nederland als inzetbaarheidsdoelstelling voor de F-16 geformuleerd dat 8 toestellen inzetbaar moeten zijn voor een korte missie. Voor een langdurige missie moeten 4 toestellen ingezet kunnen worden. Dit moet volgens de minister plaats kunnen vinden naast een volledige training van de vliegers en het uitvoeren van de QRA.

 Onderzoek inzetbaarheid F-16 2013

In 2013 heeft de Algemene Rekenkamer de nota ‘In het belang van Nederland’ gevalideerd. In die nota heeft de minister van Defensie de inzetbaarheidsdoelstellingen en het aantal F-16 toestellen verlaagd.  Tot de vervanging van de F-16 zijn er 68 F-16’s, waarvan 61 operationeel en kan de krijgsmacht éénmalig een groep van 8 toestellen of langdurig een groep van 4 toestellen leveren als bijdrage aan missies. Daarnaast moet de QRA taak worden uitgevoerd.

Ondanks dat het aantal toestellen en de vlieguren met de F-16 omlaag gingen, hield de minister het aantal F-16 vliegers op een aantal van 68. Die vliegers moeten echter wel allemaal getraind blijven. Dat kost heel veel vlieguren. De Algemene Rekenkamer schreef hierover in haar valideringsrapport dat het handhaven van alle F-16-vliegers binnen het beperkte vlieguren budget maakt dat én de vliegers onvoldoende kunnen trainen én er geen ruimte meer is voor inzet van F‑16’s.

Inzetbaarheidsdoelstellingen Defensie: benodigde en beschikbare jachtvliegtuigen en jachtvliegers

Onderzoek gereedheid F-16 2015

In 2015 heeft de Algemene Rekenkamer in het kader van het Verantwoordingsonderzoek over 2014 onderzoek gedaan naar de gereedheid van – onder andere – de F-16. In dit rapport wezen we erop dat door de hoge inzet van de F-16 de training van vliegers nagenoeg stil was komen te liggen.  Het vliegurenbudget was in 2014 nét genoeg om het benodigd aantal vliegers geoefend te houden.  Inzet van de F-16 moet echter ook uit dit vliegurenbudget komen.  We signaleerden in ons verantwoordingsonderzoek dat de inzet van de F-16 in missies in Afghanistan, in het Midden-Oosten tegen ISIS en in de Baltische Staten voor Air Policing hoger was dan de doelstelling die voor de F-16 was geformuleerd. In de laatste maanden van 2014 was bijna 80% van de vlieguren besteed aan de missie tegen ISIS, waarbij de vliegers slechts een beperkt aantal taken uitvoeren. De intensieve inzet maakte ook dat door onderhoud ook minder toestellen beschikbaar waren. De minister reageerde dat door de achtergebleven training de F-16-crews niet meer geoefend waren voor de hoogste dreigingsniveaus (bijv. tegenstanders met hoogwaardig afweergeschut). 

F-16 nog tot eind 2023 inzetbaar: transitieperiode

De overgangsperiode tussen 2019 (als de eerste JSF’s geleverd worden) en 2023 (als de laatste F-16 afgevoerd is) noemen we de ‘transitieperiode’. Volgens de voorlopige transitieplanning die het Ministerie van Defensie in de jaarrapportage 2013 opnam, zal de F-16 uiterlijk in 2023 afgevoerd worden.  Het tempo waarin dat gebeurt, is nog in studie.  

Het ministerie heeft in de voortgangsrapportages van september 2016 al wel aangegeven hoe gedurende de transitieperiode de inzetbaarheidsdoelstellingen voor de toestellen zullen luiden.  Dat is als volgt:

  2019 2020 2021 2022 2023 2024
F-16-ambitie 8 kort/4 lang 4 kort/4 lang 4 kort ORA ORA -
JSF-ambitie - - IOC eind 2021 4 kort 4 kort 4 kort/lang

Onzekerheid tijdens transitieperiode

In onze brief aan de Tweede Kamer van 14 oktober 2014 schreven we dat helderheid nodig is over de haalbaarheid van de inzetbaarheidsdoelstelling voor, tijdens en na de transitiefase, en of de exploitatiekosten van de jachtvliegtuigen ook in de transitiefase binnen de gestelde financiële grenzen blijven.

De DMP D-Brief (22 september 2014) gaf geen inzicht in deze vragen.

In onze brief van 10 februari 2015, met kanttekeningen bij de D-brief, schreven we dat we begrijpen dat het nog jaren kan duren voor een transitieplan in detail is vastgesteld. We vinden echter ook dat de D-brief het ingaan van een nieuwe fase markeert: de verwerving van de JSF. We achten het voor de Tweede Kamer daarom van belang om te weten of de exploitatiekosten van de jachtvliegtuigen (F-16 en JSF samen) ook in de transitiefase binnen de financiële begrenzing blijven.